Sérgio Abranches
Houve várias novidades no encontro do BASIC, no Rio, terminado na última segunda-feira, dia 24, que o protocolar comunicado oficial não revelou. Entre elas, os ministros do Brasil, África do Sul, Índia e China (BASIC) chegaram privadamente à conclusão de que um segundo período de compromisso para os países do Anexo I do Protocolo de Kyoto nunca será aprovado pelas partes na negociação sobre mudança climática global. Esse sentimento de que o Protocolo de Kyoto não é mais viável provavelmente levará a importantes mudanças na estratégia de negociação desses países na Convenção do Clima. A Índia se mostrou particularmente favorável a que o BASIC passe a defender um único e inclusivo acordo global sobre mudança climática. Isso significaria abandonar a demanda de uma solução em duas trilhas, a do Protocolo de Kyoto e outra para os países que não fazem parte do Anexo I do Protocolo ou não o ratificaram, como eles próprios e o EUA.

Ao contrário, o frustrante Comunicado Conjunto do BASIC continuou ressaltando a importância da

“abordagem em duas trilhas, que prevê, de um lado, um resultado ambicioso e abrangente para as negociações do Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Ação Cooperativa de Longo Prazo dentro da UNFCCC (AWG-LCA) e do Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Compromissos Adicionais dos Países do Anexo I do Protocolo de Kyoto (AWG-KP).”

Outra importante conclusão compartilhada pelos ministros e ausente do comunicado foi a de que a noção de “responsabilidades históricas” e “compartilhamento equitativo dos ônus” das ações de mitigação (redução de emissões de carbono) dificilmente poderiam ter uma tradução legalmente vinculante. Particularmente difíceis de atribuir são aquelas responsabilidades dos países desenvolvidos pelas emissões dos períodos pré-industrial e do início da industrialização após a Revolução Industrial. Naquele tempo as emissões de CO2 não eram sequer consideradas como poluentes. Essa visão mais equilibrada nem transparece no jargão diplomático do comunicado.

“Uma meta global para reduções de emissões deveria ser precedida pela definição de um paradigma para o compartilhamento equitativo dos ônus. Eles [os ministros] enfatizaram que o acesso equitativo ao espaço de carbono deve ser considerado no contexto do desenvolvimento sustentável, direito que está no coração do regime sobre mudança climática, e o qual demanda a implementação de um ambicioso programa de financiamento, apoio tecnológico e desenvolvimento de capacitação.”

Compromissos quantificados e comparáveis

O que os ministros reunidos no Rio concluíram, embora ainda não estejam todos igualmente convencidos, é que os países em desenvolvimento com economias avançadas terão que quantificar adequadamente sua cota parte no esforço de redução de emissões. Entre esses países estão, pelo menos, os três grandes do BASIC – China, Índia e Brasil – a Coréia do Sul e o México. Para fazer isso, eles concordaram em tomar a iniciativa de desenvolver um modelo comum para avaliar quantitativamente os compromissos que registraram no anexo do Acordo de Copenhague. Um grupo de especialistas altamente qualificado estava presente às discussões e recebeu a missão de trabalhar no desenvolvimento desse modelo comum de mensuração. Embora tenha havido alguma oposição, especialmente por parte das autoridades brasileiras presentes, eles decidiram que os especialistas devem tentar tornar todos os compromissos do BASIC sob o Acordo de Copenhague em compromissos comparáveis e igualmente mensuráveis, reportáveis e verificáveis. Idealmente, deveriam encontrar uma base comum para converter esses compromissos para uma mesma medida. Hoje cada país tem um compromisso numa base diferente dos outros e medido de forma distinta. O Brasil não quer nem ouvir falar nisso, porque isso explicitaria nossa trajetória de emissões.

Esse objetivo de compromissos comparáveis em uma só base de cálculo foi defendido com particular ênfase pela Índia e pela África do Sul. A China deu um apoio mais reticente, provavelmente dependente de deliberação dos altos dirigentes do país. O Brasil foi contra, mas não chegou a vetar a iniciativa. Contudo, ficou claro para os participantes que o grupo de especialistas não terá apoio substantivo do governo brasileiro.

Os especialistas da África do Sul apresentaram o que pareceu ser um modelo preliminar muito interessante, que considera vários indicadores. O sentimento geral foi de que serviria como um sólido ponto de partida para o desenvolvimento de uma metodologia para avaliar os compromissos assumidos em Copenhague, dimensionando seu verdadeiro impacto no desenvolvimento econômico e social desses países. A ministra para Assuntos de Água e do Ambiente da África do Sul, Buyelwa Sonjica, deixou claro que seu país tem grande interesse nesse trabalho técnico. Ele permitiria quantificar as necessidades de financiamento do programa sobre mudança climática de seu país.

Menos palavras, mais números

O que ficou claro nas discussões é que os países do BASIC terão em breve que abandonar a retórica e começar a colocar na mesa propostas técnicas mais substantivas nas negociações do clima. Ao invés de dizerem, como ainda insistem em dizer, que sua contribuição ao esforço global de redução de emissões de carbono não podem impor restrições aos seus objetivos de desenvolvimento, terão que mostrar o efeito direto e real das metas de redução de emissões sobre suas economias. O Comunicado Conjunto continua, entretanto, a se referir ao “acesso equitativo ao espaço de carbono no contexto do desenvolvimento sustentável”. Mas todos eles sabem que essa é uma frase vazia, se não vier acompanhada de números e demonstrações técnico-científicas. Muito em breve terão que trazer números efetivos para as mesas de negociação para adicionar algum valor real a suas demandas e condições. Essa quantificação dos compromissos, seus requisitos e impacto econômico líquido será também necessária para dimensionar as necessidades financeiras dos maiores países em desenvolvimento para contribuírem com os esforços globais de redução das emissões de carbono. O financiamento é uma questão importante para a África do Sul e para a Índia. China e Brasil seriam capazes de financiar com recursos próprios a maior parte de seus programas de mudanças climática, particularmente em seus estágios iniciais. Isso explica porque os dois primeiros querem avançar logo nessa direção, a China se mostra reticente e o Brasil contrário.

É isso que se deve ler nas entrelinhas do comunicado conjunto, quando ele diz que os ministros

“enfatizaram a necessidade de colaboração adicional entre os especialistas do BASIC nessa questão, em busca da compreensão das implicações econômicas, sociais, científicas e do acesso equitativo ao espaço de carbono e do fortalecimento de um entendimento comum dessa matéria.”

MRVs

O negociador chefe para mudança climática da China, Xie Zhenhua, causou certa surpresa ao propor que o grupo de especialistas discutisse e desenvolvesse a metodologia para os MRVs (ações mensuráveis, reportáveis e verificáveis) associados ao Acordo de Copenhague. Os MRVs estarão na agenda do próximo encontro do BASIC a se realizar em Pequim, em outubro. Essa é outra área na qual há considerável distância entre o que os países do BASIC realmente pensam e o que continuam a dizer em público.

O quase ilegível comunicado conjunto diz que os ministros

“ indicaram a distinção entre o MRV dos compromissos de redução de emissões dos países desenvolvidos, que diz respeito a obediência e comparabilidade, e o MRV das ações nacionalmente apropriadas de mitigação (NAMAs) dos países em desenvolvimento, que diz respeito à transparência. O Ministros enfatizaram que o trabalho sobre MRV das ações apoiadas internacionalmente deve avançar com urgência, incluindo por meio de procedimentos comuns de relatórios de financiamento. Eles ressaltaram que somente NAMAs apoiados internacionalmente deveriam ser submetidos a MRV internacional, em conjugação com o MRV do apoio internacional, enquanto aos NAMAs não apoiados deverá se aplicar apenas o MRV doméstico. Consultas internacionais e análises de informações relativas a ação não apoiadas internacionalmente seria úteis para aumentar a transparência, por meio de uma cooperação multilateral sob a UNFCCC.”

Traduzido, diz o seguinte: o que os países fizerem com apoio financeiro internacional, tem que ser mensurável, reportável e verificável de acordo com os critérios internacionais. Os que fizerem por conta própria deve ser verificado apenas domesticamente. Mas seria útil para aumentar a transparência aceitar consultas internacionais e análise das informações referentes às ações que não tiveram apoio internacional, por meio de ação multilateral sob comando da Convenção do Clima da ONU. Esta última parte é o que determina o Acordo de Copenhague.

Em suas conversas, os ministros compartilharam a convicção de que os compromissos assumidos em Copenhague não escaparão à aplicação de procedimentos de MRV cujos critérios ainda precisarão ser acertados. Eles sabem que aos “NAMAs não apoiados” que foram registrados como compromissos oficiais sob o Acordo de Copenhague se aplicará algo mais do que um “MRV doméstico”. Eles concluíram daí, que o melhor a fazer é serem proativos e apresentarem uma metodologia que atenda aos requisitos de transparência do Acordo de Copenhague. Esse é o verdadeiro significado por trás da frase “consultas internacionais e análises de informações relativas a ação não apoiadas internacionalmente seria úteis para aumentar a transparência, por meio de uma cooperação multilateral sob a UNFCCC.”

Ficou decidido que um ponto de partida para o desenvolvimento do novo formato de MRV a ser aplicado para atender aos requisitos de transparência do Acordo de Copenhague seria o procedimento hoje utilizado para verificar as comunicações nacionais de emissões. Elas são revistas por um comitê composto por representantes tanto do países desenvolvidos, como dos países em desenvolvimento, por pessoal qualificado da UNFCCC e peritos independentes.

É curioso que o comunicado conjunto não faça qualquer menção explícita ao Acordo de Copenhague, ao qual todos se associaram e submeteram compromissos. A maior parte das questões técnicas sobre as quais decidiram trabalhar está relacionada aos compromissos que registraram no anexo do Acordo. A única menção a Copenhague no comunicado é indireta e diz respeito ao financiamento.

Não há referência a Copenhague quando o comunicado informa a posição dos países sobre MRVs. Ele não revela com transparência o que eles realmente concluíram sobre a necessidade de desenvolvimento uma metodologia de MRV que atenda ao que o Acordo de Copenhague diz sobre transparência. Esse item foi objeto de dura negociação entre o presidente Obama e o primeiro-ministro Wen Jiabao em um encontro histórico dos países do BASIC nas horas finais da Cúpula de Copenhague. Obama e Wen Jiabao discutiram por mais de duas horas o tema do MRV e chegaram a um acordo com a intermediação ativa do primeiro-ministro da Índia, Manmohan Singh, e do presidente Lula. É um bom sinal que o governo chinês se mostre disposto a honrar o que acordaram. A sentença relevante do Acordo de Copenhague que resultou dessa negociação é a seguinte:

“As Partes Não-Anexo I comunicarão informação sobre a implementação de suas ações por meio de Comunicações Nacionais, com provisões para consultas internacionais e análises mediante roteiro claramente definido que assegure que a soberania nacional seja respeitada.”

BASIC+

Um tema lateral que poderia ter consequências disruptivas para a geopolítica das negociações climáticas foi a se os países deveriam caminhar para um BASIC+, ou seja, se deveriam admitir outros países como membros votantes do grupo. A Indonésia, por exemplo, parece aspirar a se tornar membro pleno do BASIC+. Os ministros e negociadores se mostraram muito preocupados com a possibilidade de que essa idéia criasse dificuldades insuperáveis com outros países do G-77. A ministra sul-africana, Buyelwa Sonjica, se mostrou particularmente preocupada com a possível insatisfação que uma eventual ampliação do BASIC poderia causar entre outros parceiros e no G-77. Desde Copenhague, a África do Sul tem sofrido pressões e reservas por parte de países da União Africana por causa de sua participação no BASIC. O exemplo concreto desses temores é o do G-8, que foi suplantado pelo G8+5, em muitas questões relevantes e, definitivamente, pelo the G-20. Só que em sentido contrário: o G-77 seria esvaziado pelo BASIC+.

Embora todos os países do BASIC façam parte também do G-77, todos os seus ministros têm muita clareza de que os interesses de seus países estão se diferenciando crescentemente dos interesses dos outros estados membros. Eles decidiram, por isso, manter a formação original do BASIC e convidar observadores e debatedores para todos os seus encontros, porém sem direito a voto nas decisões. No Rio, um dos observadores convidados foi a Venezuela. O Iêmen, atualmente na presidência do G-77, também estava presente e está convidado para todos os encontros futuros, enquanto permaneça à frente do G-77. Os ministros também concordaram que terão sempre um observador dos pequenos Estados-ilha, membros da AOSIS, e um observador da União Africana. Outros países em desenvolvimento poderão ser convidados para ajudar a debater questões centrais da agenda, nas quais tenham participação destacada. Em Pequim, por exemplo, um desses temas será o impacto das negociações do clima no mercado internacional. A Argentina, que tem liderado essa discussão no G-77 será convidada para a reunião de Pequim.

Eppur si muove

Houve pequeno progresso, mas significativo, na reunião dos países do BASIC no Rio. Muito mais do que o Comunicado Conjunto oficial deixou transparecer. O progresso e o consenso sobre essas novas visões do problema são mais fortes no plano dos especialistas. No plano político há ainda importantes diferenças no grau de convicção dos países acerca dessas novas posições. Índia e África do Sul parecem estar muito mais convencidas da necessidade de mudar de atitude e de estratégia de negociação. A China parece estar avançando, mas de forma mais cautelosa. O Brasil é, de longe, o mais relutante a aceitar qualquer mudança.

Jairam Ramesh, o ministro do Ambiente da Índia, fez uma persuasiva defesa dos benefícios de dar mais transparência a essas novas visões por eles compartilhadas. Ele queria, inclusive, que elas aparecessem no comunicado final. Mas as autoridades brasileiras preferiram um comunicado conjunto mais anódino.

Ramesh também mostrou desejo de seu governo em liderar uma aproximação com o EUA. E insistiu com seus parceiros no BASIC a procurarem laços mais estreitos com a França e a Alemanha, que ele considera mais próximos e complementares dessa nova visão sobre a política para a mudança climática global.

É pouco provável que essas visões cambiantes estejam suficientemente maduras e formem consenso dentro do BASIC para levá-lo a ter uma atitude diferente na COP16, em Cancún. Mas alguns desses sentimentos revelados no Rio podem aparecer mais publicamente no México. É possível, por exemplo, que ponham propostas mais técnicas na mesa de negociação. Também é possível, embora menos provável, que sua insistência em um segundo período de compromisso para o Protocolo de Kyoto perca visivelmente alguns pontos de intensidade, ajudando na obtenção de progresso mais rápido no AGW-LCA rumo a um único acordo global mais inclusivo, em algum momento no futuro próximo. Os sinais de uma futura mudança no paradigma de negociação sobre mudança climática dos países do BASIC estão se tornando mais claros a cada reunião.

Sérgio Abranches
Começam as preparações para a COP16. O Secretário Geral da Convenção do Clima, Yvo de Boer está fazendo consultas aos países sobre quantas reuniões eles acham recomendável fazer, antes da COP em Cancún, para negociar um acordo sobre mudança climática.

A Reuters informa que já há reuniões marcadas, algumas diretamente voltadas para a preparação da COP16, e outras nas quais ela certamente estará na agenda. A primeira reunião preparatória da Convenção será em Bonn, na Alemanha, entre 31 de maio e 11 de junho. Certamente haverá outras reuniões preparatórias além dessa e é para essa definição que de Boer pediu aos países suas recomendações até o dia 16 de fevereiro. A COP16 será entre 29 de novembro e 10 de dezembro, em Cancún, no México.

Entre as reuniões já previstas e que certamente tratarão da posição específica de grupos de países na negociação do acordo, uma das mais importantes é a dos países do BASIC. Brasil, África do Sul, Índia e China, na sua última reunião em Delhi, em janeiro, quando discutiram se iriam ou não registrar suas ações no anexo do Acordo de Copenhague,  decidiram também manter reuniões trimestrais. A próxima será na África do Sul, em abril. Em Delhi, esses países, ainda segundo a Reuters, pediram que fossem feitas cinco reuniões preparatórias, antes da COP no México e que a primeira fosse já em março.

O G20, que está se tornando a principal força geopolítica multilateral, substituindo o G8 e o chamado G8+5, que inclui os emergentes China, Brasil, índia, África do Sul e México, se reúne pela primeira vez em junho. O G8 é um clube de alguns dos países desenvolvidos – EUA, Reino Unido, Alemanha, Japão, França, Itália – mais a Rússia emergente. A União Européia participa como observadora. O G20 inclui, além do G8+5, a União Européia, Austrália, Argentina, Indonésia, Arábia Saudita, Coréia do Sul e Turquia. No ano passado, na Cúpula do G20 em Pittsburgh, mudança climática foi parte na agenda junto a crise financeira. Mas ela não contribuiu para avanço algum. Sua reunião de cúpula, com os chefes de governo, este ano está marcada para Seoul, na Coréia do Sul, nos dias 11 e 12 de novembro. É improvável o destino de Cancún não esteja na agenda dessa reunião, que levará em conta o que tiver acontecido até lá.

Mas o G20 deve se reunir antes disso, no Canadá, juntamente com a cúpula do declinante G8, de 25 a 27 de junho. Também é pouco provável que o Acordo de Copenhague e o deve acontecer em Cancún não estejam na agenda dessas reuniões.

A Reuters informa que a França deverá hospedar um encontro para discutir desmatamento no dia 11 de março, que deverá ter continuidade em maio, na Noruega. A agência de notícias da China, Xinhua, relata que o Secretário Geral das Nações Unidas, Ban Ki-moon criou um grupo assessor de alto nível, co-presidido pelos primeiro ministros do Reino Unido, Gordon Brown, e da Etiópia, Meles Zenawi, para mobilizar os recursos financeiros comprometidos pelo Acordo de Copenhague.

Da perspectiva de hoje, ainda são muitas as dificuldades para que se chegue a um acordo em Cancún que tenha mais substância que o Acordo de Copenhague. Um sinal positivo sobre Copenhague é que ele recebeu certo alento, quando todos os grandes países emissores de carbono e vários outros preencheram seus anexos em branco, com suas metas ou ações para redução de emissões. Ganhou ainda um pouco mais de força quando Brasil e Índia esclareceram à UNFCCC que, além de registrarem suas ações, estavam se associando ao Acordo.

O G77, um heterogêneo grupo de 130 países, pressionou os membros do BASIC para que não se associassem ao Acordo. Associar-se equivale a subscrevê-lo. Aparentemente, China, Brasil e Índia, estavam dispostos a ceder à pressão. Tanto que, quando registraram suas ações, não mencionaram explicitamente estar, também, se associando. Um estratagema diplomático, para participar a meias e tentar atender tanto ao fato de que o Acordo teve a participação decisiva do BASIC, quanto à pressão do G77. O fato real é que o G77 implodiu em Copenhague, sendo substituído, para todos os efeitos, pelo BASIC, pelo OASIS, organização que reúne os pequenos estados-ilha e pelo grupo dos Países Africanos. A África do Sul ficou como ponte entre este último e o BASIC. Por pressão dos parceiros com quem o BASIC negociou o Acordo de Copenhague e também em função de pressão interna, Brasil e Índia, posteriormente, esclareceram que estavam associados a ele. Só a China, dos países do BASIC, ainda não afirmou estar associada ao Acordo.

Como se vê, haverá muita confusão no caminho de Cancún.

Sérgio Abranches

Estados Unidos e União Européia aderiram formalmente ao Acordo de Copenhague sem reservas. Os países do BASIC (Brasil, África do Sul, Índia e China) fizeram questão de dizer que ele não é legal. Legal só o Protocolo de Kyoto. Faz diferença, se eles aderirem formalmente e registrarem publicamente suas ações voluntárias quantificadas? Essa é realmente uma divisão importante entre potências desenvolvidas e emergentes?