O Congresso do EUA vai definir a agenda global do clima?

A reunião APEC foi a oportunidade escolhida pelos Estados Unidos para tentar redefinir as expectativas sobre a reunião do clima em Copenhague. A Secretária de Estado Hillary Clinton já havia antecipado que seu país estava “100% comprometido a criar um ‘acordo quadro’, não um tratado legalmente compulsório”.

Sérgio Abranches

O Presidente Obama já havia decidido a apenas assumir compromissos internacionais de mitigação das emissões de gases estufa que já estivessem votados pelo Congresso. Embora a agência ambiental federal, a EPA, tenha um amplo mandato, o Executivo considera que ainda precisa de uma lei federal de mudança climática, aprovada pelo Congresso, para poder definir inteiramente seu escopo de ação na arena global.

Parece improvável que o Congresso aprove uma lei de mudança climática nos próximos 20 dias. Sem ela, o EUA não ajudará a desenhar um tratado que comprometa os signatários legalmente em Copenhague.

O problema é que sem uma definição da posição do EUA,  a China dificilmente mostrará em Copenhague todas as cartas que separou para levar. EUA e China são os pivôs do fechamento de um acordo global sobre mudança climática.

O destino da Cúpula de Copenhague depende agora de um triplo dilema, uma espécie de variação do jogo do “Dilema do Prisioneiro”. Obama só comprometerá o EUA internacionalmente com o que o Congresso colocar na lei. A China só avançará como prometeu rumo a uma meta quantitativa doméstica, depois que o EUA mostrar seu jogo. Como o Congresso está travando a lei sobre mudança climática, Obama recua de sua promessa pessoal de liderar a feitura de um acordo global ambicioso. A China, em resposta, adia sua jogada. É o mesmo que Estados Unidos e China vetarem um acordo efetivo em Copenhague.

Entra em cena a solução de um acordo “politicamente vinculante”, em lugar de um tratado “legalmente vinculante”. Ela ajuda Obama a salvar a face e lhe dá mais tempo para a queda de braço com a maioria Democrata recalcitrante e a oposição Republicana linha dura, para conseguir votar a legislação climática. Mas também interrompe o impulso, o momentum, que vinha crescendo rumo a um acordo real em Copenhague.

A China já havia feito um movimento importante na Cúpula de New York, quando o presidente Hu Jintao anunciou que seu governo estava preparado para determinar uma redução relevante da intensidade de carbono do PIB chinês até 2020. Os detalhes do que seria uma “redução relevante” seriam levados à mesa de negociação em Copenhague. A condição era de que o EUA também assumisse um compromisso significativo.

A União Européia já se comprometeu com uma meta significativa e esta pode aumentar, dependendo da atitude das outras nações.

O primeiro-ministro do Japão, Yukio Hatoyama disse em várias ocasiões que seu governo está comprometido a fazer cortes de emissões maiores que as decididas por seu antecessor.

O Brasil anunciou, pela primeira vez, seu próprio compromisso voluntário com uma meta quantificável de desvio da trajetória das emissões futuras. Quebrou um paradigma da diplomacia brasileira, pouco antes de o presidente Lula pegar o avião presidencial para ir visitar seu colega francês.

Por que deveriam todos, agora, dar um passo atrás, só para ombrear com os Estados Unidos? O fato de que a liderança doméstica do presidente Obama não tenha sido forte o suficiente até agora para fazer o Congresso agir em tempo deve ser razão para um retrocesso? Devemos perder o ímpeto duramente conquistado ao longo dos últimos meses para esperar que Obama tome impulso?

O que seria realmente essa solução de compromisso? Em que ela seria diferente do “Mapa do Caminho” de Bali?

O primeiro-ministro da Dinamarca, Lars Lokke Rasmussen, também presidente da Convenção do Clima, voou para Cingapura no sábado para uma reunião de emergência, onde procurou ajudar a responder a essa questão.

Como relata Jonathan Weisman para o The Wall Street Journal, desse domingo, o que ele disse foi:

“Mesmo que não consigamos botar os últimos pingos nos i’s de um instrumento legalmente vinculante, eu acredito que um acordo politicamente vinculante com compromissos específicos sobre mitigação e financiamento daria uma forte base para ação imediata nos próximos anos”.

De acordo com o The Wall Street Journal:

Rasmussen deu algum detalhe sobre seus objetivos para a cúpula de Copenhague. Ele disse que os líderes deveriam produzir um texto de cinco a oito páginas em “linguagem precisa” comprometendo os países desenvolvidos com reduções de emissões que são vistas como indutoras do aquecimento do planeta, com provisões sobre adaptação a temperaturas mais altas, financiamento para essa adaptação e para o combate à mudança climática em países pobres, e desenvolvimento tecnológico e sua difusão. Ele incluiria a promessa de financiamento imediato para ações imediatas.

Isso não soa muito diferente do “Mapa do Caminho” de Bali e deveríamos nos lembrar que esse mapa nos levou ao mesmo impasse em que já nos encontrávamos.Também devemos nos lembrar do final melancólico da COP14 em Poznan.

Rasmussen fez de tudo para deixar claro que não se tratava de uma solução para salvar a face:

“Não temos a intenção de deixar ninguém fora da rede” o primeiro-ministro Rasmussen disse aos líderes. “Estamos tentando criar um quadro de referências que permitirá a todos assumirem seus compromissos”, contou o Wall Street Journal.

Helene Cooper, escrevendo de Singapura para o The New York Times diz que Michael Froman, o sub-assessor de segurança nacional para assuntos econômicos internacionais explicou que:

“Houve uma avaliação pelos líderes de que seria irrealista esperar que um acordo completo, legalmente vinculante, pudesse ser negociado entre agora e Copenhague, que começa em 22 dias”.

Nada que a secretária Clinton já não houvesse dito antes do encontro da APEC. A maior parte da dificuldade agora está do lado do EUA, não de outros atores que serão pivôs das decisões de Copenhague para se chegar a um acordo real.

O governo do EUA continua a falar em um futuro remoto, com termos difusos. A Secretária de Estado Clinton aprendeu rapidamente frases escapistas típicas da diplomacia para dourar o pedido de seu país por mais tempo. Numa coletiva de imprensa há alguns dias, ela avisou que os participantes da cúpula do clima não poderiam

“deixar a busca da perfeição impedir o caminho do progresso”.

Ela também disse que

“se fizermos o máximo esforço e adotar a mistura certa de pragmatismo e princípios, eu acredito que podemos garantir um resultado forte em Copenhague e ele seria a fundação da construção de um acordo inteiramente legal”.

Soa muito parecido com o que foi feito em Bali. Em Poznan, o mundo concordou esperar até que a administração do presidente Obama conseguisse o total controle da gestão do governo, para que ele pudesse assumir seus compromissos na COP15, em Copenhague.

A maioria das nações já deu um passo adiante em relação à COP13 e à COP14. Só o EUA continua basicamente aonde estava, desde a posse de Obama. Não seria agora a hora dos Estados Unidos acelerar o próprio passo em vez de pedir que os outros atrasem os seus?

O presidente Obama poderia claramente usar um “acordo quadro” (a secretária Clinton nunca usou o termo “politicamente vinculante”) como um poderoso recurso de pressão para persuadir a maioria Democrata a votar mais rapidamente a lei sobre mudança climática, antes das eleições de meio de mandato. Mas isso se daria à custa de mais um ano perdido para o mundo.

Não deveria surpreender a ninguém que Obama tenha escolhido a reunião da APEC para afirmar sua posição sobre o que é ou não viável fazer em Copenhague.

É sabido que o EUA e a China vêm discutindo uma estratégia comum para Copenhague já faz um bom tempo agora. Embora não sejam parceiros inteiramente à vontade um com o outro, o fato de a China condicionar seu próprio compromisso na cúpula do clima ao do EUA, atende perfeitamente à estratégia de Obama. Ele precisa parecer estar liderando o EUA rumo a uma atitude que tenha um sentido forte nas negociações do clima, para se diferenciar da diplomacia climática da era Bush. Mas ele não quer se comprometer com qualquer meta concreta antes de saber o que o Congresso aprovará. Um “acordo quadro” lhe serve perfeitamente e ele tem a expectativa de que a China o acompanhará.

O jogo entre os dois já provocou, contudo, fortes reações de outros atores decisivos em Copenhague. Os presidentes Sarkozy, da França, e Lula, do Brasil, reagiram à “entente” EUA-China dizendo que pressionarão por um acordo pleno em Copenhague.

O presidente Lula foi mais longe, levantando a suspeita de que EUA e China estão querendo criar um “G2” para impor seus interesses comuns ao resto do mundo.

É improvável que Estados Unidos e China possam resolver todos os conflitos de interesses entre eles para formar uma aliança que lhes permitisse jogar um papel hegemônico binacional nas relações internacionais. É verdade, contudo, que os dois são atores-chave em relação a várias questões globais críticas, a mais importante delas sendo a mudança climática. É muito melhor que os dois tentem agir em concertação, do que criarem uma bipolaridade, como a EUA-URSS, que envenenou a maior parte das relações internacionais do século passado. Mas essa manobra para adiar um acordo do clima claramente contraria os interesses dos outros atores globais relevantes.

De acordo com o The Wall Street Journal, Michael Froman interpretou a suposta decisão na APEC como significando que “Copenhague seria o primeiro passo rumo a um acordo legalmente vinculante”. Essa teoria dos “dois passos” também estava por trás do “Mapa do Caminho” de Bali, para nada.

Nós precisamos de muito mais para quebrar o impasse em que estamos há anos. Se um acordo político for o único caminho, não pode ser redigido nos termos vagos que as autoridades do EUA têm usado. Tem que conter soluções concretas para os obstáculos que estão impedindo um novo tratado do clima.

Os detalhes técnicos e científicos para esse tratado são bem conhecidos e não se pode desviar muito deles. É no trabalho político que não tem havido avanço. Falta fundamento político para um acordo legalmente vinculante, com metas compulsórias. E a maior parte desse trabalho tem que ser feito pelo presidente Obama.

Em outras palavras: teria que ser um acordo muito mais “politicamente vinculante” do que um simples “acordo quadro”. O EUA teria que se comprometer muito mais com ações reais, do que tem feito até agora. E ainda assim, seria um resultado sub-ótimo, a segunda melhor opção.

O impasse e as divisões entre os países estão fincados em terreno político, não técnico ou científico. Esse é um fato. Outro mapa do caminho para conversações posteriores não seria uma solução para esse impasse político. Seria apenas a sua reiteração.

Copenhague não está salva politicamente por essa pseudo solução. Agora é com as outras lideranças mundiais importantes. Devem pressionar o EUA e o presidente Obama para que encontrem uma resposta mais substantiva para seu próprio problema doméstico. Afinal, ainda estamos falando do maior emissor de gases estufa do mundo.

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