Estamos caminhando para um “acordo esqueleto” em Copenhague, por uma política incremental para o clima?

Faltando apenas 37 dias para a COP15 em Copenhague, propostas pragmáticas por um “acordo guarda-chuva” cujo detalhamento seria negociado a posteriori começam a ganhar força.

Sérgio Abranches

Em 27 de outubro, a economista Graciela Chichilnisky uma das autoras oficiais do IPCC, escreveu no The Ecologist, que ela lê “positivamente os sinais de fumaça [sobre o acordo de Copenhague]”.

“Minha previsão para Copenhague é que nada acontecerá até a undécima hora e meia. O que está em jogo é tão alto – envolvendo o uso de energia e o crescimento econômico das nações – que nenhuma nação quer fazer o primeiro movimento. Ao final, fechar o acordo passará a ser o foco da atenção de todos”.

Na visão dela, haverá “um acordo em princípio – cujos detalhes serão trabalhados ao longo de um ano ou mais e haverá deliberação sobre o processo para esse detalhamento”.

Um pouco antes, em maio, o blog projeto da Sociedade Americana de Meteorologia, Climate Policy, publicou um post do economista Scott Barrett, do International Policy Program da Johns Hopkins University, sobre “Como Evitar o Fracasso da Cúpula da Mudança Climática”, no qual ele argumenta que:

“O objetivo de negociar um acordo esqueleto ainda em tempo para Copenhague é mais realista, para salvar as aparências, com os detalhes a serem finalizados depois — num acordo Copenhague bis (bis é Latin para “uma segunda vez”). Embora muitos salientem a necessidade de agir rapidamente, é muito mais importante que o EUA desenvolva uma instituição que venha a funcionar, criar os fundamentos que permitam avanços incrementalmente ao longo do tempo”.

Ele afirma que há “um efeito de feedback (retroalimentação) entre as negociações domésticas em Washington, e as negociações em Copenhague e depois”. Daí seu foco no que os negociadores do EUA deveriam fazer para salvar a cúpula do clima.

“Minha recomendação para o EUA seria que negociasse um acordo esqueleto em tempo para Copenhague, e complementá-lo com acordos auxiliares que focalizassem  gases, setores e esforços de P&D separadamente. O sucesso em Copenhague não deveria ser definido pela capacidade de fixar metas que não teriam apoio doméstico e que não podem ser implementadas, e sim pelo estabelecimento de uma fundação que permita progressos incrementais ao longo do tempo”.

Uma recomendação que não difere muito da feita por Chichilnisky. Mas essa concordância é apenas parcial, se não puramente aparente. No seu artigo, ela também defende a manutenção do Protocolo de Kyoto. Ela é co-autora do livro Saving Kyoto (Salvando Kyoto). O argumento de porque deveríamos manter o Protocolo é prático:

“Por que manter o Protocolo de Kyoto? Precisamos determinar as emissões globais e reduzir o carbono na atmosfera – não importa o que mais. Muita gente concorda com isso. Mas isso é a primeira coisa que o Protocolo de Kyoto faz. Portanto, se descartamos o Protocolo de Kyoto teremos que começar de onde estamos e fazer mais do mesmo – ao final teríamos um Protocolo de Kyoto com outro nome. A negociação do Protocolo de Kyoto levou 13 anos. Por que gastar tempo precioso rearrumando as cadeiras do Titanic”?

Escrevi um post defendendo a posição oposta. Disse que deveríamos abandonar o Protocolo fracassado e trabalhar por um novo tratado. Graciela Chichilnisky não acha que Kyoto representou uma experiência fracassada.

“O tratado de Kyoto falhou porque as emissões de gases estufa cresceram sob seus auspícios. Mas as emissões crescentes dos últimos 13 anos vieram principalmente de nações que nunca ratificaram o Protocolo. O Protocolo não fracassou em nome daqueles que se recusaram a respeitar seus limites”.

Ela admite, contudo, que “Kyoto é só um começo e requer melhoramentos”. Ela também comentou as dificuldades políticas e geopolíticas que o EUA tem para ratificar Kyoto, que considera superáveis.

Scott Barrett tem visão muito diferente de Kyoto. Ele vê Kyoto tanto como um fracasso, quanto como um risco de novo fracasso.

“É mais fácil definir fracasso. A maioria dos observadores da política do clima definiria fracasso como a falta de um acordo pelos estados para “comprometê-los” a limitar dramaticamente suas emissões. EU definiria fracasso como a repetição dos erros cometidos em Kyoto, em 1997. O pior resultado seria o Estados Unidos se “comprometer” com metas quantitativas e cronogramas para redução de emissões sem estar certo de que essas obrigações seriam aprovadas pelo Congresso”.

Ele sequer acha que metas e cronogramas são peças funcionais que deveriam fazer parte de um acordo.

“Metas e cronogramas são também muito difíceis de implementar e obedecer. Sabemos disso porque Kyoto estabeleceu metas e cronogramas para toda a economia que não foram efetivas. Esse é um erro que não devemos repetir”.

Scott Barrett prefere um mecanismo mais similar ao do Protocolo de Montreal, que foi muito mais efetivo na redução das emissões de CFC’s.

“Montreal tem várias características importantes que não foram compartilhadas por Kyoto. Primeiro, ele não limita apenas a produção (como Kyoto); também limita o consumo (definido como produção mais importações menos exportações). Segundo, ele não apenas requer que os países industrializados limitem suas emissões (como Kyoto), ele requer que os países em desenvolvimento também reduzam suas emissões. Terceiro, enquanto os limites de Kyoto se aplicam por apenas cinco anos, os cortes de Montreal são permanentes. Quarto, sob Montreal, os países industrializados financiam as condições para obediência do países em desenvolvimento”.

Por isso ele prefere uma série de acordos auxiliares, ex-post, focalizando gases, setores e esforços de P&D separadamente.

“Uma abordagem alternativa seria regular esses setores no âmbito global, em lugar do âmbito nacional. Novos padrões técnicos deveriam ser negociados, criando um ‘campo comum de jogo’. Eles poderiam ser implementados da mesma maneira que as restrições impostas por Montreal.”

Embora discordando sobre o que fazer com o Protocolo de Kyoto, e até mesmo em relação a o que Kyoto representou de fato para os esforços globais na consolidação de uma política efetiva para o clima, ambos indicam vias práticas para evitar um fracasso em Copenhague. Negociar um quadro político de referências, deixando a operacionalização e o detalhamento técnico para negociações subsequentes, após Copenhague. Alguns países já estão propondo um “Copenhague 15.5”, uma reunião suplementar de Copenhague no início de 2010.

Eles podem estar ambos certos sobre o que parece ser possível de se obter em Copenhague. Seu próprio desacordo mostra como estamos longe de resolver o que chamei de Paradoxo de Asimov. O Paradoxo nos diz que para mudar um planeta cheio de gente ou bem conseguimos o consenso mais amplo possível, com o número de pessoas necessário para produzir a mudança, ou, se o consenso falhar, devemos dar muito mais tempo para que a mudança ocorra.

Eu gostaria de ver os advogados de políticas incrementais, fracionadas, serem mais explícitos sobre os riscos envolvidos na opção que propõem. Não estou persuadido de que teremos o tempo necessário para políticas tão graduais que possam elidir a falta de consenso.

Ainda assim, não parece provável que, na undécima hora e meia, as lideranças mundiais serão capazes de formar consenso em torno de um novo Protocolo ambicioso e abrangente para substituir o de Kyoto.

Se um acordo ousado for impossível, um resultado ainda pior seria deixar Copenhague fracassar inteiramente, como alguns estão defendendo. Não podemos nos dar ao luxo de recomeçar do zero. Isso só consumiria tempo que não temos. Se chegarmos a uma solução como a proposta por Scott Barrett e Graciela Chichilnisky deveríamos, pelo menos, nos esforçar para obter dois resultados parciais.

Primeiro, que o acordo inclua alguma garantia de que não estaremos decidindo apenas empurrar o problema com a barriga, (Kyoto acabou permitindo exatamente que se empurrasse o problema com a barriga). Deveria conter os termos necessários para obter progresso significativo nas negociações de detalhamento sobre como reduzir as emissões de gases estufa e a sua concentração atmosfera.

Segundo,  que capital intelectual e financeiro sejam investidos na avaliação dos riscos envolvidos em uma solução mais incremental e como melhor administrar esses riscos ao longo do tempo.

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