A brecha do desenvolvimento: tema crítico nas negociações do clima

A brecha do desenvolvimento como impasse

Objetivos de desenvolvimento são inseparáveis da disputa política interna e o argumento de que desenvolvimento não é a mesma coisa que crescimento do PIB ainda não ganhou os corações e mentes da maioria, nem globalmente, nem no plano doméstico. A recusa de aceitar um acordo climático por grandes emissores como a China e a Índia dá às nações ricas uma desculpa para não adotarem ações mais duras para reduzir suas emissões de carbono unilateralmente. Especialmente as emissões da China são frequentemente citadas como um fato que torna inútil qualquer medida adotada por outras nações.

E, no entanto, a China é, dos três atores emergentes críticos nas negociações do clima, o que mais investe em energias e tecnologias limpas, embora também se recusando a adotar metas compulsórias de redução de emissões. Os governos do Brasil e da Índia se mostram muito mais relutantes. Seus esforços de investimento em relação ao PIB estão muito atrás dos da China. Há uma razão simples e direta para a China ser vista como o pivô do time dos emergentes. Embora fazendo muito mais que Brasil e Índia, a China é grande demais e emite carbono demais e vai continuar sendo assim por bastante tempo ainda. Por isso é alvo fácil daqueles que procuram razão para bloquear qualquer acordo real. A negação do acordo pelas três maiores potências emergentes (os BICs) se torna uma justificativa para a inação geral.

O Ziguezague da Índia

Antes do encontro de L’Aquila, em julho passado, o ministro do Meio Ambiente da Índia, Jairam Ramesh disse que “a Índia não pode e não vai aceitar metas de redução de emissões, porque a erradicação da pobreza e o desenvolvimento econômico e social são sua primeira e determinante prioridade”. Depois desse encontro do G8+5 e da visita da secretária Hillary Clinton à Índia, entretanto, o governo indiano anunciou várias iniciativas verdes ( aqui, aqui e aqui). Jairam Ramesh finalmente tornou pública a posição oficial com relação às negociações do clima em Copenhague: sim a um acordo, não às metas compulsórias, pelo menos pelos próximos dez anos, (aqui).

Essa posição converge para a proposta que o Reino Unido vem fazendo, como exposta, por exemplo, por Nicholas Stern, de que a Índia se comprometa agora apenas a se comprometer com metas de reduções de emissões a partir de 2020. O primeiro-ministro indiano, Manmohan Singh, disse que “o entendimento da Índia, que tem sido consistentemente apresentado em todos os fóruns, é que a mudança climática está acontecendo e suas consequências adversas terão impacto mais pesado em países em desenvolvimento como a Índia”. Essa declaração foi feita como resposta a críticas no país, de que ao assinar a Declaração de L’Aquila dizendo que a temperatura global não deve exceder 2C teria dado o primeiro passo para aceitar metas de reduções de emissões em Copenhague. O primeiro-ministro reconheceu que era a primeira vez que a Índia aceitava a referência ao limite de 2C, mas, disse, “isso está inteiramente em linha com nossa posição já firmada sobre o aquecimento global (…) Chamar atenção para a seriedade do aquecimento global não se traduz automaticamente em uma compulsão por parte da Índia ou outros países em desenvolvimento representados no Fórum das Maiores Economias em aceitar obrigações de redução de emissões”. Veja a matéria aqui.

Embora dando passos bem cautelosos, a Índia começa a se mover rumo a um papel mais cooperativo nas negociações sobre a mudança climática. Parece estar indo na mesma direção da China, ambos à frente do Brasil.

Discutirei a política interna brasileira sobre a política climática em maior profundidade em outro post.

Diferentes perspectivas: diferentes prioridades para a mudança climática

A disposição mental sobre mudança climática, do mesmo modo que a sensibilidade dos governos às demandas sociais por ação variam amplamente entre os maiores atores políticos na cúpula do clima.

A mudança na correlação de forças no EUA resultante na eleição do presidente Obama representou a saída do lado dos “bloqueadores”, para assumir um papel de liderança na busca de um acordo climático efetivo, passando para o lado dos “facilitadores”. Isso está acontecendo aparentemente a despeito do fato de que o público no EUA não pareça desejar muito intensamente que o governo dê prioridade mais alta à política de mudança climática, pelo menos por ora.

Uma pesquisa de opinião recente em 19 países feita pela World Public Opinion.org mostrou que a resposta média dos entrevistados no EUA que desejariam maior prioridade governamental para a mudança climática era de 4,71, em um total de 10 pontos. A menor média da amostra. Na China, a média foi 8,86 e, na Índia, 6,73. Para se ter um parâmetro de comparação, a média da amostra foi 7,33. Portanto, EUA e Índia ficaram abaixo da média e a China, acima.

Se esses números significam alguma coisa, pode-se dizer que Obama está à frente da opinião pública de seu país em relação a que prioridade dar ao enfrentamento da mudança climática, enquanto os governos chinês e indiano estão bem atrás do desejo de seus cidadãos.

Quando se examina as respostas separando o desejado do percebido, as coisas ficam mais claras. No EUA, 52% dizem que o governo deveria dar maior prioridade à mudança climática, 24% acham que a prioridade já conferida está no ponto certo; 21% dizem que a prioridade está alta demais. Na China, 62% querem que o governo dê prioridade maior à mudança climática e 30% pensam que já está no ponto certo. Na Índia, só 43% querem mais prioridade para o aquecimento global e 24% dizem que está no ponto. Os que pedem menos atenção à política climática são 6%, na China e 18%, na Índia.

China: governança autoritária e progresso gradual

Na China, tem havido inúmeros relatos de aumento da insatisfação popular com a poluição da água e do ar, com as regiões agrícolas enfrentando perdas pesadas por causa da poluição, da chuva ácida e eventos climáticos extremos: ver, por exemplo, The Epoch Times, Conscilience, People Daily, wsws.org, Reuters, Guardian, Daily Star, e China View. Também tem havido numerosos casos verificados de repressão a tentativas de mobilização do descontentamento social e de obstáculos políticos ao ativismo ambiental na China. A repressão dos Uighur, em Xinjiang, foi apenas o caso mais recente. Fontes de histórias e evidências de repressão são, entre outras, relatórios sobre repressão da Asia News e da Amnesty.org; estudo publicado em Conservation and Society, sobre ativismo ambiental e repressão; artigo de Fengshi Wu, da Universidade Chinesa de Hong Kong, sobre “Environmental Activism in China”; e o artigo de Elizabeth Economy’s “China’s Flood Of Protests”, para o  Asia Media News Daily.

O sistema político chinês é muito hierárquico e autoritário, respondendo apenas a pressões internas, de forças que pertencem à restrita estrutura de poder abrigada no Partido Comunista da República Popular. Essas forças estão crescendo em número com as transformações econômicas da última década. Há uma nova elite de influentes líderes empresariais. O poder pessoal do Presidente e do Primeiro-ministro não é mais tão absoluto como nas eras de Mao ou de Deng Xiaoping. Agora, tanto Hu Jintao, quanto Wen Jiabao têm que responder em alguma medida a uma coalizão que reúne duas facções muito diferentes da elite no interior do Partido Comunista Chinês, como argumenta Cheng Li da Brookings Institution. A facção “elitista” consiste nos “herdeiros, filhos de funcionários que ocuparam altos cargos púbicos no passado”, na sua maioria tecnocratas, graduados em áreas de alta tecnologia, como TI; e a “populista”, que tem no seu núcleo principal burocratas do partido, que fizeram carreira de baixo para cima na estrutura de poder, através dos canais de liderança provincial.

A maioria dos populistas trabalhou nas partes mais pobres do país antes de chegar a Pequim. Hu Jintao e Wen Jiabao pertencem a esse grupo, de acordo com Cheng Li. Diferentemente de Deng e de Jiang Zemin, que queriam o crescimento a qualquer custo, os novos governantes, Wen em particular, estão muito preocupados com a pobreza, a redistribuição de renda e os danos ambientais.

Qualquer observador do teatro político chinês nos últimos 10 anos terá certamente notado que as questões ambientais fizeram um longo percurso ascendente na hierarquia do partido-estado. Preocupações ambientais saíram do status de temas censurados e reprimidos até o cume central do poder político. Hoje estão sob responsabilidade de um dos vice-primeiro ministros, mas também são objeto de menções regulares e explícitas pelo primeiro-ministro Wen Jiabao e pelo presidente Hu Jintao.

Enquanto o EUA, sob Bush, permanecia em estado de negação, a China não tinha incentivo algum para avançar suas posições sobre o clima em nenhum fórum internacional. Agora, com a mudança de atitude pelo governo Obama, o governo chinês para estar esperando para ver até onde e em que velocidade o EUA vai avançar em sua política sobre mudança climática, antes de se comprometer internacionalmente.

Para ficar totalmente claro: a China não é um herói verde. Continua sendo um vilão ambiental. O ponto é que não está sozinha e há países emergentes, como Índia e Brasil, cujas políticas climáticas são mais atrasadas que a chinesa. A China está se movendo, não proporcionalmente ao dano que causa ao planeta, mas a uma velocidade aparentemente em aceleração. Já se classificou, por exemplo, para a liga principal dos mercados de energias alternativas.

Índia: uma sociedade fragmentada

A Índia tem um panorama político totalmente diverso quando comparado aos da China e Brasil. Uma sociedade fragmentada, tem um sistema federativo de governança em três níveis muito complexo e um sistema multipartidário.

Está mudando de um sistema de governança de partido dominante para um de coalizão multipartidária. Embora o Partido do Congresso tenha retornado a seu papel histórico de partido predominante, após a última eleição, a era do partido dominante parece já ter sido superada.

Clivagens étnicas foram acomodadas no sistema federativo, reformado nos anos 90, para satisfazer demandas por fronteiras mais homogêneas linguística e culturalmente.

Um misto de clientelismo, corrupção e governança descentralizada ainda mantém esse mosaico inteiro.

Ver sobre o clientelismo na Índia, o Relatório Especial do The Times of India. Fontes sobre corrupção são os artigos de Jon S. T. Quah publicado no Asian Journal of Political Science, de Gurharpal Singh para o European Institute for Asian Studies e o estudo de Robert Wade sobre o canal de irrigação.

Adicionalmente, um sistema de expansão e contração do conflito étnico está claramente relacionado ao grau de legitimidade e influência nacional do governo central. Qualquer decisão sobre o rumo a ser adotado pela economia e sobre a dinâmica do crescimento tem que passar por essa estrutura de múltiplos níveis de poder. Embora o governo central controle firmemente o poder de decisão em assuntos macro-estratégicos como mudança climática e segurança nacional, sua capacidade de impor uma decisão que pareça sacrificar as perspectivas de crescimento nos níveis estadual e local é limitada. Crescimento, tal como é conhecido e percebido hoje, é o mínimo denominador comum que mantém unido o sistema de poder e assegura tanto a paz social relativa, quanto a integridade do estado nacional.

O romance de ficção-científica de Ian McDonald, River of Gods, vê uma Índia futura onde os estados mais poderosos se tornam independentes e estão frequentemente em conflito entre si. Um cenário futuro que parece plausível, quando se examina mais detidamente o frágil equilíbrio que mantém a unidade do sistema nacional.

O papel das ideologias de desenvolvimento

Em regimes fechados, como o chinês, a ideologia tem um papel maior, do que em democracias emergentes, como o Brasil e a índia. O governo é muito menos vulnerável à opinião pública e tende a suprimir qualquer ativismo. Ao mesmo tempo, é mais fácil para a elite chinesa agir contra as demandas ‘desenvolvimentistas’ daqueles grupos com interesses investidos no status quo de alto carbono e alto crescimento, se e quando ela estiver persuadida de que a economia de baixo carbono atenderia melhor aos futuros interesses do país. Dos três, a China é, de longe, o que tem o melhor desempenho em planejamento e políticas de longo prazo.

Na Índia, a resistência de poderosos (e ricos) interesses investidos na economia de alto carbono aumenta com o medo da liderança política em todos os níveis do poder de que a mudança pudesse detonar um levante das massas miseráveis do país. O desenvolvimento, como crescimento do PIB, reproduzindo o padrão adotado pelas nações desenvolvidas, se torna um mecanismo fundamental de legitimação em uma sociedade tão desigual e fragmentada. Embora o sistema de casta tenha sido um poderoso instrumento de dominação cultural e religiosa e decisivo para cultivar o conformismo, ele está dando sinais de exaustão. O desempenho econômico se torna um recurso crítico para administrar o potencial de conflitos e clivagens.

Para a China e para a Índia, a transição para a economia de baixo carbono custaria mais por causa da dependência ao carvão como fonte de energia. No Brasil, por exemplo, a matriz elétrica se baseia em hidreletricidade, enquanto os enormes potenciais de energia solar, maré motriz, fotovoltaica e de biomassa permanecem largamente inexplorados.

Essas contradições entre os membros desiguais do clube do alto carbono podem impedir que um acordo climático mais amplo e efetivo surja das conversas que levam à finalização diplomática em Copenhague. Não temos muito tempo, mas ainda teremos algum tempo para trabalhar por um acordo ambicioso e mais abrangente, após Copenhague.

A COP-15 em Copenhague será de qualquer forma histórica. Marcará o momento em que o Estados Unidos assumirá um papel de liderança na política global do clima e também revelará a clivagem no clube dos grandes emissores de carbono, entre as economias maduras e as emergentes. O EUA não atuará mais como um poder de veto hegemônico, apagando essa clivagem, como fez no governo Bush. Pode parecer um resultado ruim, um retorno à divisão “Norte-Sul”, mas não é. De fato, representa um novo estágio no fracionamento do impasse climático.

A remoção do veto do EUA é um passo decisivo rumo a um entendimento climático. A Austrália já havia saído do estado de negação, passando a uma atitude cooperativa. O Canadá está gradualmente abandonando a posição climática reacionária que manteve até recentemente.

O próximo passo será chegar aos requisitos tecnológicos, financeiros e políticos para trazer os “três grandes” emergentes do clube, os BICs, para o acordo climático.